参见夏勇：《中国宪法改革的几个基本理论问题》，《中国社会科学》2003年第2期，第5页。

为促进法治国下行政法治目标的实现，迈耶以司法判决为蓝本创设出行政行为。这种秩序因为制定法的明确和客观优势，而在一定程度上获得了安定保障。

更为重要的是，判决制度的设置使司法权并不能直接以其行为作用于个人，而必须通过个案形成一个国家决定，在决定中确立个人的权利和义务、确立国家对于个人的具体要求 ，由此，作为国家权力之一的司法权的发动具有了与制定法一样的明确性、客观性和可预见性。作为行政机关最重要的活动手段和方式，行政行为在调整国家与人民之间的法律关系、确定人民的权利义务方面扮演着重要的角色，如果允许对其进行毫无限制的更改，其结果只能与制定法和司法判决的朝令夕改一样，严重破坏法律秩序本身的稳定状态。通过法律的治理与人民的治理，即法治与民主在此被连接起来 ，法治也因而获得了统治的正当性基础。其次，行政行为内容正确性的保障也没有司法判决强，司法判决是具有高度合目的性之裁量，其程序的缜密性和严谨性远非行政行为所能够比拟。摘要:  为实现行政法治，德国法以司法判决为蓝本创设出行政行为。

[31] BVerfGE 60 , 269ff. [32] 拉德布鲁赫认为法的安定性与法的实质正义之间的冲突事实上仍是正义本身的矛盾，即表象的正义与实质的正义之间的自我冲突。为彻底克服警察国家下，因行政拥有广泛的不受法律拘束的裁量权而产生的种种弊端，迈耶将依法律行政（Herrschaft des Gesetzes）导入行政法理念中，主张立法对于行政应具有其对于司法同样的支配作用，行政只有依据法律发动才是正当的。那么，我国的民主发展究竟应以何者为先？有的学者主张以党内民主为先，有的主张以社会民主为先，其实都不无道理。

[47] 宋增伟：《制度公正与人性善恶》，中国社会科学出版社2010年版，第150页。宪法委员会作为宪法保障机构的意义在于，它可以将公民的利益（权利）保障请求纳入体制之内，其可能的途径，一是应公民的请求，对阻碍公民提出权利保障请求的行为进行违法审查，对公民权利提供保障。实施国家机构规范的最终目标是落实序言第13自然段和第5条第4款的规定精神。[50]以上两个特点的交织，造成了贫富分化加剧、官员腐败蔓延、社会混乱无序等一系列社会问题，酿成了一系列社会矛盾。

其违宪审查职能，包括但不限于《立法法》第94条第1款、第97条第（一）、（二）项所规定的职权。有学者认为，行政复议是宪法实施的方式之一（参见温泽彬：《行政复议与宪法实施的状况与反思》，《华东政法大学学报》2009年第5期）。

而中国的问题是，当小偷和强盗以非法手段窃据财产时，有没有警察（在场）？形势甚至可能严峻到这个地步：当警察也开始偷和抢时，该怎么办？[8]这个极简短的比喻，以寓言的形式凝练了社会科学界的以上三个共识。2006 年制定的《监督法》再次对规范性文件的备案审查作了规定。但作为救亡之民族主义运动的手段，中国的宪政运动又需借激发民族热情和强化民族意识来获得动力，而民族主义精神的动员又必然强化民族文化。最近20年多来的实践证明，其本土化将是一个十分漫长也十分艰难的过程。

在实际生活中，不尊重甚至轻视宪法文本已然成为我国社会的普遍现象，这是一个不容否认的事实。宪法委员会从违法审查机构到违宪审查机构的过渡，需要我们努力完成观念更新和制度创新两个方面的任务：（1）观念更新，即摒弃某些不利于违宪审查制度建立和运行的观念，主要是摒弃立法机关至上观念。现有的程序规定中没有关于初步审查程序的规定，包括初步审查的主体、初步审查之后能够作出何种类型的决定，等等。这一目标的实现意味着，宪法进一步走出被立法机关的法律所架空的窘境，成为名副其实的根本大法。

只有以执政党为桥梁，公民的权利保障请求才能与宪法委员会的主观能动性形成合力。这标志着中国知识分子对西方强大的原因的认识，从制度层面深入到文化，是清代最有价值的政治理论创新，堪称中国人的第二次思想解放，但由于三纲五常的禁忌根深蒂固而未占舆论的主流。

在民主走向成熟、需要建立违宪审查制度以防范和纠正民主的弊端——多数主义暴政之际，这一观念就需要代之以一切国家权力都可能被滥用，都需要予以制约的观念，因为违宪审查的主要对象是民主体制下最有权威的立法机关。[51] 数据来源，参见胡联合、胡鞍钢等：《中国当代社会稳定问题报告》，红旗出版社2010年版，第60页。

基本权利规范的实施，主要通过宪法解释的方式进行，但也可能连带地涉及宪法修改问题。《宪法委员会组织法》应当规定，宪法委员会成员通过选举程序任命，非因法定事由并经法定程序不被免职。就个人利益与公共利益的关系而言，个人利益是公共利益的现实内容，公共利益是个人利益的存在方式。[47]因此，要加快社会发展，促进社会和谐，最基本、最主要的工作就是把保障个人利益放到突出位置上，进而协调好公共利益与个人利益的关系。[25] 按照第一种模式设置的宪法委员会，作为保障宪法实施的专门工作机构，行使《立法法》第五章授予全国人民代表大会及其常务委员会的有关法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章之适用与备案方面的职权，包括： 第94条第1款 法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。绝大多数的权利请求是在民主体制内得到满足的，借助于违宪审查来保障人权仅仅是较少发生的民主制度失灵的一种例外。

宪法委员会可以进行从严解释，仅在极少例外的情况下允许此类授权，从而使全国人大常委会的职权符合权力有限原则。[29] 孙中山：《与宫崎寅藏平山周的谈话》，《孙中山全集》（第1卷），中华书局1985年版，第172页。

[56]另有学者把这种治理方式称为从统治向治理的转变。[59] 现实生活中，经常发生宪法列举的基本权利遭到行政机关侵犯而得不到救济的现象。

在这方面，因开创对联邦法律的司法审查先例而名垂青史的美国最高法院首席大法官约翰•马歇尔、因强化对言论自由的保障而重构了美国政治制度和政治价值观的首席大法官厄尔•沃伦、水门事件中的司法部长埃利奥特•理查森、威廉•D•拉克尔肖斯，[33]堪称楷模。宪法的有效实施，集中体现为宪法监督制度的有效实施，对此具有根本意义的条件至少有二：一是权利文化。

要对二者作出合理的权衡，则宪法委员会成员必须树立个人利益正当性理念。宪法规定，全国人民代表大会及其常委会具有监督宪法的实施的职权（第62条第1项和第67条第1项），具体包括：全国人民代表大会有权改变或撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定（宪法第62条第11项）。第二步，宪法委员会由从属走向独立，其职能逐步由违法审查转向违宪审查。总之，只有在执政党的理性指引下，权利文化才能最终形成。

（3）对行政机构规范的实施，应当贯彻权责一致原则。参见谢庆奎：《中国政府的府际关系研究》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2000年第1期，第28—29页。

[28] 钱穆：《文化学大义》，［台］中正书局印行1981年版，第3页。定宪法，开国会，在伸张民权。

[2]否定说认为，现行宪法是一部被捧杀、被虚置的宪法，这种否定性评价以流布久远的法谚俚语根本大法，根本无用最为传神，堪称主流观点。参见夏勇：《中国宪法改革的几个基本理论问题》，《中国社会科学》2003年第2期，第5页。

[14]当代宪法学者的主流观点也认为，从一般意义上来说，只有以民主为基础，才会有宪法的产生和实施，离开了民主，便不会有宪法的产生，即使宪法被煞费苦心地制定出来也得不到实施。[55]学术界的代表性观点认为，执政党的应然角色是服务型而不是管理型政党，即执政党应成为国家与社会的联系纽带而不是公共权力本身，应改变过去单纯地依赖行政手段来治理社会的方式，更好地满足新时期基层群众的多样化需求与期盼，并通过动员与服务基层社会来提升执政能力和巩固执政基础。宪法修改则是通过调整国家权力框架来回应社会发展、权利保障要求的宪法发展方式。宪法委员会成立后，相应的法律应对这些问题做出明确的规定。

在我国，党委与人大的关系属于宪法规定的政权组织形式的范畴，国家机构部分宜设专节对党委与人大的关系作出规定。马怀德：《预防化解社会矛盾的治本之策：规范公权力》，《中国法学》2012年第2期。

对此，一个可行的思路是，在宪法上明确划分中央专管事项、地方专管事项以及央地共管事项，而这显然需要对宪法国家机构部分中有关中央政府、地方政府职权范围的条款进行修改。此后，基本权利规范的实施提上议事日程，对基本权利的保障成为宪法实施的主题。

所以，《立法法》第99条规定的启动宪法监督程序的主体资格是有缺陷的。我国现行宪法的实施状况不佳，不仅指基本权利规范没有得到有效的实施，而且指国家机构规范的实施效果不理想。

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